PPP项目（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作项目，是基础设施、公用事业领域的一种项目运作模式。PPP项目中，社会资本方的采购与施工方的采购，是两个层面的采购程序：政府方选择具有相应资质的社会资本，社会资本承担项目全生命周期的投融资、建设、运营责任，由使用者付费或由政府依据绩效评价结果向社会资本支付对价。政府与社会资本合作期限原则上不少于10年，其中包括建设期、运营期。针对政府付费项目，在运营期内，政府方按照绩效考核结果逐年向社会资本方支付，以此平滑政府方的付费责任，降低财政压力。而施工方则由中选社会资本或其设立的SPV公司负责采购。因此，原则上政府方对施工方不承担直接付款责任，但某些特殊情况下，尤其是存量项目中，由于存量部分的权利义务关系未能剥离清楚，导致政府方在签署PPP项目合同后，仍然需要对实际施工人承担付款责任。本文针对政府方对实际施工人的责任承担问题进行分析，并针对政府方运作PPP项目的相关风险提出对策建议。

一.原则上，政府方对实际施工人不承担给付责任

（一）相关案例

王学军（实际施工人）诉黄安宏、苏州园林营造产业股份有限公司（下称：苏州园林）、银川阅海湾中央商务区管理委员会（下称：阅海湾管委会）建设工程施工合同纠纷案件中，根据宁夏回族自治区高级人民法院（2020）宁民终393号《民事判决书》：

经审理查明，阅海湾管委会为“银川阅海湾夜游及亮化提升PPP项目”采购方，苏州园林作为中标社会资本，将项目施工发包给宁夏宏源昌园林绿化工程有限公司（下称：宏源昌公司），宏源昌公司又转包给黄安宏，黄安宏又将部分工程分包给王学军。后王学军起诉要求黄安宏支付工程欠款，苏州园林、阅海湾管委会在欠付工程款范围内承担连带责任。

一审法院认为：阅海湾管委会系PPP项目采购方，故王学军要求其在欠付工程款范围内承担连带责任不应支持。苏州园林系PPP项目中标方，是案涉工程发包方，故判令其在欠付工程款范围内承担连带责任。王学军上诉，二审法院认为：阅海湾管委会作为PPP项目采购方与王学军未形成直接合同关系，因此王学军要求阅海湾管委会承担付款责任的诉请不成立；苏州园林系工程发包方，应在欠付宏源昌公司工程款范围内承担付款责任，故维持一审判决。

（二）政府方不承担付款责任的原因

在PPP项目中，政府方作为采购方，与中标社会资本或其为实施项目而另行设立的SPV公司签署PPP项目合同，但政府方并不承担项目投融资、建设、运营主体责任，而是由社会资本或SPV公司作为项目工程发包方，与施工方签署建设工程施工合同。而政府方负责项目前期工作，协助中标社会资本办理相关建设运营手续，并对社会资本履行PPP合同义务进行监管。

PPP项目的付费模式分为使用者付费、政府付费或可行性缺口补贴（以下统称政府付费）。在政府付费项目中，政府方对社会资本或SPV公司完成项目建设、运营的情况进行考核，考核结果与付费挂钩。政府方在PPP项目中的付费责任与作为建设工程发包方支付工程款责任，虽然前提都是工程竣工验收合格，但存在着实质区别：

1、付款依据不同。

政府方付费依据是社会资本方完成了PPP合同义务，其中既包括可用性义务，也包括投融资、项目运营、期满移交等责任；而发包方付费依据是施工方完成了施工合同约定的建设内容。

2、付款期限不同。

政府方付费期限是整个PPP合同运营周期，根据年度考核结果逐年支付，通常在8年以上，期限较长，每年的付款义务较为平均。而发包方通常在竣工验收合格后短期内付清工程款。

3、款项范围不同。

政府方向社会资本付费是依据社会资本投融资成本、建设成本、运营成本等在PPP全生命周期投入成本和合理收益综合核算的PPP项目服务费用，而施工合同仅就验收合格的建设工程支付工程价款。

二．特定情况下，突破合同相对性原则，由政府方对实际施工人承担给付责任。

（一）相关案例

1、杨丛等四人（实际施工人）诉赤峰市安通路桥有限责任公司（下称：安通路桥）、敖汉旗新惠镇人民政府（下称：新惠镇政府）建设工程施工合同纠纷案件中，根据内蒙古自治区高级人民法院（2020）内民再225号《民事判决书》：

经审理查明，2016年4月26日，新惠镇政府与安通路桥签署《敖汉旗2016年街巷硬化工程PPP项目合同》，合作期限10年，合同签署后安通路桥没有施工，就于2016年4月28日与杨丛等四人签订《敖汉旗街巷硬化施工协议书》，实际由杨丛等四人以安通路桥的名义垫资施工。2016年12月，新惠镇政府对涉案工程进行验收，并进行决算。后杨丛等四人起诉要求新惠镇政府支付工程款，并要求法院确认PPP合同无效。

内蒙古自治区高级人民法院经再审，认为新惠镇政府实际组织了案涉PPP合同项下工程施工，赤峰市中级人民法院二审、再审依据最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条判令新惠镇政府在欠付工程款范围内对实际施工人承担已到期工程款给付责任，并无不当，新惠镇政府承担责任的事实基础为作为发包人尚欠付部分工程款，因此维持原判决，即新惠镇政府向实际施工人支付到期工程款。

2、姜军富（实际施工人）诉哈尔滨鼎龙路桥有限公司（下称：鼎龙路桥）、肇源县交通运输局（下称：交通局）建设工程施工合同纠纷案件，根据大庆市中级人民法院（2020）黑06民终1904号《民事判决书》：

经审理查明，肇源县人民政府采取特许经营的方式建设肇源县农村公路项目，并授权交通局为实施机构。2016年9月19日，交通局与鼎龙路桥签署PPP项目合同。2016年6月，在鼎龙路桥施工前，姜军富即对部分路段进行施工。PPP合同签署后，经各方协商，将姜军富实际施工部分纳入鼎龙路桥承包范围。后姜军富起诉要求鼎龙路桥支付工程款，交通局在欠付工程款范围内承担责任。

二审法院认为，案涉工程最初由交通局直接交给姜军富施工，双方之间虽未签订书面合同，但已产生事实上的建设工程施工合同关系。姜军富完成施工后，鼎龙路桥在与交通局签订并实际履行PPP合同过程中，将姜军富施工部分纳入PPP合同范围中计算工程量及服务费，但鼎龙路桥并未实际施工，仅是以自己的名义对姜军富完成的施工项目进行结算领款，故鼎龙路桥应向姜军富返还其施工部分工程款。而交通局明知并认可姜军富的实际施工人身份，对于其未能全额获得工程款仍应承担责任，故判令鼎龙路桥给付姜军富工程款，交通局在应付服务费范围内承担给付义务。

（二）从上述两个案件看，政府方在操作PPP项目过程中，应注意哪些事项

1、在存在存量资产的项目中，应注意对存量资产相关权利义务的剥离，签署三方协议，对原合同主体进行变更，明确政府方不再承担给付责任。

某些PPP项目中存在存量资产，即PPP合同正式实施前，由政府方主导建设了部分工程，此时应注意对存量资产的核算和剥离，在对存量资产依法审计、评估的基础上，将存量资产移交、权利义务整体移转等相关事宜反映在PPP项目前期“两评一案”等相关文件中。社会资本确定后，将政府方或其授权单位作为发包方签署的原合同主体进行变更，由政府方、原施工方、社会资本签署三方协议，约定原合同发包方主体变更为社会资本方或SPV公司，合同项下工程款由社会资本方或SPV公司支付并纳入PPP项目范围中，政府方彻底退出合同，不再承担合同项下任何责任义务。

2、在PPP合同履行过程中，政府方应明确自身法律地位和权责范围，规范操作PPP项目，对项目施工转包、违法分包加强监管。

在规范运作的PPP项目中，政府方主要承担前期工作、社会资本采购和考核监督，并向社会资本方支付服务费。由社会资本方或其另行组建的SPV公司负责PPP项目投融资、建设、运营、移交等全生命周期的整体运作，在项目建设期限内，由社会资本或SPV公司对项目施工进行发包，履行施工合同发包人的权利义务。建设期满，政府方对社会资本的建设成果进行可用性验收，通过验收后，在运营期限内逐年根据考核结果支付服务费。原则上，政府方与施工方并不具有直接的合同关系，因此不需要对施工方承担给付义务。但某些运作不规范的PPP项目中，政府直接下场，指定施工方、参与施工部分验收、决算等具体事宜，明知项目施工存在应招标而实际未招标、转包、违法分包等情况却疏于监管，甚至直接向施工方付款。此类不规范的操作方式，模糊了政府方与社会资本方的职责范围，也有可能导致政府方因实际组织、参与了PPP项目工程施工，而需要向施工方承担给付责任。

综上，建议政府方在PPP项目运作过程中，明确界定政府方的法律地位及PPP项目双方的权责、风险分配，规范操作PPP项目，尤其是在存量项目中，应在依法依规对存量资产进行评估清查的基础上，对相关权利义务进行剥离，对原合同进行变更，将存量工程合规纳入PPP项目中，明确政府方对原施工方等主体不再承担给付责任，避免PPP项目实际运作中引发纠纷。