所谓履责之诉即是指利害关系人诉请行政机关履行法定行政管理职责的诉讼。履责之诉作为行政诉讼的一种，理当适用行政诉讼法相关起诉期限的规定，但行政诉讼尤其是履责之诉因其首先需要解决的是行政机关是否应依法履行法定职责，故其起诉期限的适用与其他行政诉讼存在一定差别，本文结合一则具体案例来进行分析。

一、案例介绍

A为从事采矿行业的个体工商户，在某地承包了一座矿山，进行石料开采。2012年末，前述矿山范围占用土地因修建公路被征收，当地街道与A签订了征地协议，约定暂时给付修建公路所需控制区所占范围补偿款，其余补偿待公路修建完毕确定实际占用面积再行结算。2013年末公路竣工，但直至2015年A仍未收到剩余征地补偿款，遂起诉区政府至法院，要求区政府依法履行征地补偿职责，给付征地补偿款，区政府答辩称，征地行为发生于2012年末，公路也早在2013年末竣工，A已经超过六个月的法定起诉期限，即便当时征地协议未告知A起诉期限，A在提起本次诉讼时，也已经超过一年的法定起诉期限。

在该案中，法院是否应当适用诉讼期限规定，裁定驳回A的起诉？

二、法律分析

（一）法律适用

上述案例中，区政府抗辩点在于《行政诉讼法》中规定的起诉期限。关于起诉期限，《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。另外，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉解释》）第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

但是上述法条中，《行政诉讼法》第四十六条的表述是自知道或者应当知道“作出”行政行为之日起六个月内；《行诉解释》第六十四条的表述是从知道或者应当知道“行政行为内容”之日起最长不得超过一年。从两处表述可知，前述两条对起诉期限的规定，均建立在被诉行政行为已经作出的基础上，也即前述起诉期限适用于行政机关“作为”的情形，而案例中A的诉请为请求区政府依法履行征地补偿职责，属于典型的履责之诉，针对的是行政机关“不作为”，因此《行政诉讼法》第四十六条与《行诉解释》第六十四条均不能适用于本案中。

对于行政不作为案件的起诉期限，则应当适用《行政诉讼法》第四十七条与《行诉解释》第六十六条的规定，即公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内（紧急情况下除外）不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼，起诉期限为行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内，法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。

（二）依申请履责与依职权履责的差异

对行政不作为进行细分，可分为依申请不作为与依职权不作为两种。依申请不作为即行政机关因相对人申请而负有作为义务却不作为，如申请登记、申请续期等；依职权不作为即行政机关的作为义务来源于法律规定，如征收补偿等，根据（2018）最高法行再205号行政裁定书、（2018）最高法行申1589号行政裁定书说理部分内容我们可以了解，法律、法规、规章的规定是行政职责的主要渊源，也包括一些规范性文件，还包括基于行政允诺、行政协议而形成的职责，甚至会议纪要议定的行政机关职责，也可以转化为该行政机关的法定职责。

司法实践中，大多数的履责之诉是相对人曾向行政机关提出申请，行政机关因此负担相应的作为义务却没有作为，对于这类不作为引起的履责之诉，《行政诉讼法》第四十七条与《行诉解释》第六十六条有详细规定，即在该种情形下，自行政机关接到申请之日起两个月内（法律另有规定的从其规定）没有履行作为义务的，公民、法人或者其他组织可以自相应履行期限届满之日起六个月内提起行政诉讼。

但现行法律、司法解释对于行政机关依法负有主动作为义务而不作为情形下的起诉期限尚无明确规定。根据（2016）最高法行申4305号行政裁定书中最高院说理部分的阐述，一般情况下只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时，行政机关更应及时有效履行。此外需要特别说明的是，行政机关对其依职权应履行的法定职责，亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责，也即此种情形并不适用《行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限，否则就因为申请人的申请反而减轻了行政机关的法定职责，缩短了其行政不作为的起诉期限，有悖法理，也不符合公平原则。（2019）最高法行申2281号行政裁定书亦对此观点进行了重申。

前述案例中A正是因为未获得征地补偿向法院提起诉讼，而区政府正因为征地而负有对A进行安置补偿的法定职责，是其法定义务，因此法院不应适用起诉期限规定裁定驳回A的起诉。

三、结语

由此可见，司法实践中，最高院目前支持并采纳的观点是：对于行政机关依法承担的法定职责，只要行政机关一直未履行法律规定的法定作为义务，利害关系人的起诉就不受起诉期限的限制，且该法定作为义务不因利害关系人的申请而转变为依申请应履行的义务以及缩短其起诉期限。